Onorevoli Colleghi! - Dal 1990 la popolazione carceraria è costantemente aumentata, passando dai 25.804 detenuti alla fine del 1990 ai 44.909 della fine del 1995 per superare oggi le 60.000 presenze. La distinzione dei reclusi secondo il genere evidenzia una forte disparità di composizione a tutto «favore» della popolazione maschile. Il grande numero di imputati presenti all'interno delle strutture penitenziarie va ricondotto alle carenze dell'amministrazione, alla lentezza della giustizia, alla crescente mancanza di progettualità per l'effettivo recupero e reinserimento di chi ha vissuto l'esperienza del carcere.
Il rapporto tra il numero dei detenuti presenti all'interno degli istituti e la capienza teorica delle strutture è in grado di fornire l'entità del fenomeno del sovraffollamento. Un altro elemento che influisce in senso negativo sulla qualità della vita nelle carceri italiane consiste infatti nel pessimo stato delle strutture di detenzione.
Il 9 luglio 2000, in occasione del Giubileo nelle carceri, il Santo Padre Giovanni Paolo II diffuse un Suo messaggio, invitando tutti a non chiudere ulteriormente gli occhi di fronte alla drammatica situazione in cui si trovava il «pianeta-carcere»: le realtà che operano con maggiore assiduità nelle carceri, come la Caritas, hanno elaborato analisi e proposte che, pur non limitandosi a provvedimenti di sola emergenza, non omettevano di ricorrere allo strumento amnistia-indulto, che tradizionalmente nel nostro Paese è stato adoperato per deflazionare la «polveriera-carcere». A fronte di un suo utilizzo reiteratamente indulgenziale, la più avveduta dottrina non si è mai spinta a negarne in toto l'utilità, ma ha preferito discernere tra l'uso ragionevole e l'uso arbitrario della potestà di clemenza (Gustavo Zagrebelsky). Eppure il Parlamento nel 1992 pensò che l'unico freno all'uso indulgenziale dei provvedimenti di amnistia-indulto
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fosse l'aggravamento della procedura di adozione, fissando il quorum necessario alla deliberazione in una maggioranza pari ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera, per ogni articolo e per la votazione finale. Dal punto di vista dell'efficacia deflazionante, la legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1, ha raggiunto il suo scopo, non essendo stato approvato da allora alcun provvedimento di amnistia o di indulto, e si tratta ormai di un record nella storia dell'Italia unita. Ma, paradossalmente, coincidente con gli abusi dei decenni passati è anche l'impossibilità di esprimere un indirizzo politico in materia di politica del diritto penale, quando si è obbligati a fronteggiare un'emergenza «carceri» che non a caso è stata uno dei principali temi della replica dell'allora Ministro della giustizia Castelli, nel corso della discussione del primo bilancio del Ministero presentato nella scorsa legislatura. Ecco perché si impone di sgomberare il campo da questo pesante retaggio, per lo più di reati bagatellari che oberano anche gli uffici giudiziari; lo si e fatto, nella presente proposta di legge, riprendendo il testo dell'ultima amnistia concessa, sia pure con alcuni aggiustamenti.
Rispetto all'amnistia del 1990 (legge 11 aprile 1990, n.73), si è scelto di eliminare il riferimento alla discussa (e potenzialmente indeterminata) nozione di «reato finanziario». La pena detentiva che deve essere prevista, per dare luogo all'estinzione del reato, è quella non superiore nel massimo a quattro anni, ovvero una pena pecuniaria, sola o congiunta a detta pena.
Nell'elencazione dei singoli reati estinguibili, si è scelto di includere (in più rispetto al 1990) quelli previsti nel codice penale all'articolo 372, quando la testimonianza verte su un reato per il quale è concessa amnistia, all'articolo 624, aggravato dalle circostanze di cui all'articolo 625, qualora ricorra una circostanza attenuante prevista dall'articolo 62, numero 4), ovvero numero 6), e all'articolo 648, secondo comma.
Si è anche aggiunto, conformemente alla sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 18 luglio 1997, il delitto di truffa militare aggravata, previsto dall'articolo 234, secondo comma, del codice penale militare di pace, sempre che non ricorra la circostanza aggravante prevista dall'articolo 61, numero 7), del codice penale.
S'è meglio specificato, in rapporto ai reati di cui agli articoli 1, 2 e 4 della legge 2 ottobre 1967, n. 895 (Disposizioni per il controllo delle armi), il requisito della concomitanza delle attenuanti di cui all'articolo 5 e 7 della predetta legge (quando, per la quantità o per la qualità delle armi, delle munizioni, esplosivi o aggressivi chimici, il fatto debba ritenersi di lieve entità, e quando i fatti si riferiscono alle armi comuni da sparo, o a parti di esse, atte all'impiego, previste dall'articolo 44 del regolamento di cui al regio decreto 6 maggio 1940, n. 635).
Sono stati eliminati, rispetto al 1990, i riferimenti alla condotta di chiunque sottragga, o tenti di sottrarre in qualunque modo, il gas o l'energia elettrica al regolare accertamento dell'imposta, visto che nel 1993 essa è stata sostituita da sanzione amministrativa.
Si sono inclusi anche i reati previsti dall'articolo 73, commi 4 (produzione e traffico del non titolare di autorizzazione) e 5 (produzione e traffico di lieve entità), del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni, sempre che non ricorra taluna delle circostanze aggravanti di cui all'articolo 80 dello stesso testo unico. L'articolo 2 della citata legge n. 73 del 1990, poi, contemplava l'amnistia per i reati previsti dal secondo comma dell'articolo 2 del decreto-legge 10 luglio 1982, n. 429, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1982, n. 516, se il versamento delle ritenute fosse stato effettuato entro il termine prevista per la presentazione della dichiarazione annuale del sostituto di imposta: se ne è preferita la non ripetizione in questa sede, perché la fattispecie è stata soppressa dal decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, e non pare in altra veste ripetuta, oltre a
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poter interferire con l'operatività del rimpatrio dei capitali dall'estero, di cui all'articolo 14 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 350, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 409. Anche la previsione dell'errata indicazione del termine del 31 novembre 1989 per la presentazione dell'istanza di definizione ad ogni effetto amministrativo e penale contenuto nel comma 1 dell'articolo 21 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1989, n. 154, pare riferita all'operatività della specifica disciplina dell'epoca sulle irregolarità, infrazioni e inosservanze di obblighi o adempimenti, anche se connessi all'esercizio di facoltà diverse dalle opzioni (che non rilevano ai fini della determinazione del reddito e dell'imposta sul valore aggiunto, commesse fino al 31 dicembre 1988) e perciò non è stata ripetuta.
Tra le esclusioni oggettive, stante la soppressione medio tempore del titolo autonomo di reato di cui all'articolo 521 del codice penale (atti di libidine violenti), in relazione all'articolo 520, si è scelto di fare riferimento all'articolo 609-quinquies (corruzione di minorenne), che è l'unica fattispecie che preveda una pena inferiore a 4 anni fra i reati contro la libertà sessuale.
Si è poi anteposto l'articolo 589, secondo comma (omicidio colposo), all'articolo 590, commi secondo e terzo (lesioni personali colpose), limitatamente ai fatti commessi con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del lavoro, che abbiano determinato le conseguenze previste dal primo comma, numero 2) o dal secondo comma dell'articolo 583 del codice penale.
Esclusi sono anche la frode tossica e il traffico di clandestini, mentre si sono adeguati allo ius superveniens i riferimenti normativi contenuti nell'amnistia del 1990 in riferimento ai beni culturali e ambientali, alla qualità dell'acqua e dell'aria relativamente a specifici agenti inquinanti e all'inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai rifiuti e ai rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali.
Nel computo, si è omesso il riferimento ai procedimenti indicati negli articoli 241 e 242 delle norme di attuazione del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, che nel 1990 era esplicitato affinché la sussistenza delle predette circostanze fosse accertata dal giudice istruttore o dal pretore nel corso dell'istruzione, ovvero dal giudice in camera di consiglio nella fase degli atti preliminari al giudizio ai sensi dell'articolo 421 del codice di procedura penale, che era stato abrogato: presumibilmente, tale parte era motivata dalla vicinanza dell'entrata in vigore del codice Vassalli.
Non si concorda inoltre con le varie ipotesi di amnistia condizionata avanzate in passato, subordinatamente a certi requisiti: il controllo sulla buona condotta dell'amnistiato sarebbe incombenza non meno gravosa per gli uffici competenti, che andrebbero anche individuati e forniti delle risorse economiche necessarie; l'amnistia condizionata in sé si presta, poi, all'obiezione che essa mantiene in vita (in certi casi anche dopo il termine di prescrizione del reato) procedimenti che si accumulano negli uffici giudiziari per un altro quinquiennio. Ciò nondimeno, un certo calcolo (anche a fronte della rinunciabilità dell'amnistia) è legittimo che sia fatto dagli interessati: ecco perché un determinato effetto è contemplato per gli stranieri illegalmente presenti sul territorio nazionale, cioè la misura dell'espulsione (articolo 4, comma 5, per l'amnistia e articolo 7, comma 3, per l'indulto), con la conseguente revoca del beneficio in caso di reingresso illegale nei successivi dieci anni.
Per l'indulto, si è scelto di elevare la soglia a quattro anni, contemplando altresì la sua concessione nella misura non superiore a cinque anni per gli affetti da determinate patologie gravissime. Tra gli ambiti oggettivi di esclusione si è aggiunto, rispetto al 1990, l'articolo 644 del codice penale (usura).
Quanto, infine, al termine per l'applicazione dell'amnistia e dell'indulto, si è scelto di fissare la data al giorno precedente la presentazione di questa iniziativa legislativa.
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